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Programas de subsidios: ¿cómo regularlos mejor?

Publicado 15-11-2019, 12:24 hrs.

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¿Cuál es el desafío?

Las Reglas de Operación (ROP) son disposiciones a las que están sujetos ciertos fondos y programas. Su objetivo es dar transparencia y asegurar que los recursos públicos se asignen y gasten de manera eficiente, eficaz, oportuna y equitativa[1].  Las ROP garantizan que los programas cuenten con criterios de selección de los beneficiarios; objetivos de políticas públicas claros y mesurables; mecanismos de selección y asignación de los apoyos  establecidos, entre otros.

Además, por ley[2], los programas obligados a tener reglas de operación deben también llevar a cabo una evaluación de sus resultados, la cual representa prácticamente la única forma de saber si el programa está logrando sus metas.

Que un programa cuente con ROP no es lo mismo a que cuente con lineamientos. Las ROP tienen una regulación y estándares más estrictos, tanto para garantizar la correcta distribución de los apoyos o subsidios como para vigilar la calidad de un programa. Es decir, las ROP son superiores a los lineamientos.

Las Reglas de Operación están reguladas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y además, año con año su regulación se plasma en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Las Reglas de Operación también deben enviarse a la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria para que ésta emite dictamen regulatorio sobre las mismas. En cambio, los lineamientos no están sometidos a la revisión de la Comisión Nacional para la Mejora Regulatoria.

La falta de ROP no es un asunto cosmético; implica un daño grave, pues se pierde un instrumento importante para hacer cumplir la Ley General de Desarrollo Social (LGDS). Ésta presupone la existencia de las Reglas de Operación para operar la Política Nacional de Desarrollo Social en todos los gobiernos del país. La inexistencia de ROP hace inviable la implementación de dicho sistema y, lo más preocupante, impide el cumplimiento de los derechos que dicha ley consagra a los beneficiarios de los programas del desarrollo social. La ausencia de ROP vulnera tanto el derecho de los beneficiarios de acceder a la información del programa como el derecho a recibir los servicios y prestaciones de los programas conforme a sus ROP. El beneficiario tiene derecho a que se le dé lo justo. Tiene derecho a que no le condicionen la entrega de bienes a cambio del voto o cualquier otro tipo de apoyo político.

Un ejemplo, al comparar dos programas de subsidios, uno con ROP y otro con Lineamientos, ilustra muy bien las diferencias. Los programas a  contrastar son Estancias Infantiles y el programa la Escuela es Nuestra.

Las políticas de transparencia en las ROP del programa Estancias Infantiles abordan los siguientes aspectos: 8.1 Difusión; 8.2. Contraloría Social; 8.3. Proceso para la integración del Padrón Único de Beneficiarios; 8.3.1. Sistema de Focalización de Desarrollo SIFODE (…) en donde se consolida la información socioeconómica de las personas a hogares y se registra la información de las áreas de atención social o actores sociales incorporadas al Padrón de Beneficiarios, el SIFODE es de uso obligatorio para aquellos programas que focalizan personas a hogares para sus apoyos; 8.3.1.1. Recolección e Integración de información socioeconómica; 8.3.1.2. Evaluación de información socioeconómica; 8.3.2. Integración del Padrón; 8.3.3. Confrontas; 8.4. Acciones de Blindaje Electoral.

Además, las ROP de Estancias Infantiles tienen, aparte, un apartado dedicado a género y otro para regular la leyenda anti uso electoral de los recursos.

En cambio, las políticas de transparencia en los lineamientos del programa La Escuela es Nuestra no regulan políticas de transparencia propias más que los siguientes aspectos: “Para garantizar la transparencia en el ejercicio de los recursos asignados, se dará amplia difusión al Programa a nivel nacional, y se promoverán acciones similares por parte de las autoridades locales y municipales. La papelería, documentación oficial, así como la publicidad y promoción de este Programa, deberán incluir la siguiente leyenda: ‘Este Programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el Programa. Quien haga uso indebido de los recursos de este Programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad competente. Además, se deberán difundir todas aquellas medidas que contribuyen a promover el acceso igualitario entre hombres y mujeres a los beneficios de este Programa para garantizar los derechos humanos y la igualdad entre hombres y mujeres en la aplicación del Programa’. 

 

El Paquete Económico 2020

 

En lo que se refiere a las mejores prácticas en materia de gasto –sobre todo si lo que se desea es evitar el mal manejo de los recursos y la corrupción–, el Proyecto de Presupuesto de Egresos 2020 (PPEF) presenta omisiones importantes en materia de ROP y no cumple con los principios establecidos en el artículo 134 constitucional, el cual mandata al gobierno a ejercer los recursos públicos de forma transparente, eficaz, eficiente, económica y honrada.

En el PPEF 2020 la mayor parte del gasto en programas de subsidios (64%) se canaliza a través de programas que no están obligados a tener reglas de operación. En efecto, se propone gastar 402 mil millones de pesos en programas de subsidios no obligados a contar con estas reglas. En ese sentido, el Presupuesto 2020 continúa y acentúa una mala práctica, en lugar de mejorarla. Si un programa de subsidios no cuenta con reglas de operación aumentan los riesgos de uso discrecional o político de los recursos, por encima del bienestar social.

Si un programa no cuenta con ROP no es posible garantizar el trato justo y equitativo y no discriminatorio a sus beneficiarios; la perspectiva de género y regional, el registro de sus beneficiarios y operación; su auditoría y rendición de cuentas, así como la mejora continua para fortalecer su efectividad y orientación a resultados, entre otros factores.

 

 

Desafortunadamente, el Proyecto de Presupuesto de Egresos 2020 que se envió al Congreso prolonga una tendencia que ya se había observado desde 2014, pues propone incrementar el presupuesto de programas de subsidios que no están obligados a tener reglas de operación (modalidad “U”) y reducir el presupuesto asignado a programas que si están obligados a contar con ROP (los de modalidad “S”). 

De igual manera, como sucede desde 2014, el presupuesto ejercido en lo que va de 2019 en programas no obligados a contar con ROP (los que se conocen como ‘otros subsidios’) es mayor que el presupuesto originalmente aprobado. Es decir, existe una práctica recurrente de sobreejercer en estos programas con características discrecionales. Por otro lado, el presupuesto ejercido en programas obligados a contar con reglas de operación presenta subejercicios.

Por otro lado, el presupuesto para los programas insignia de esta administración que no están obligados a contar con ROP es mayor que el presupuesto para aquellos obligados a tenerlas (modalidad S).

 

Finalmente, la LFPRH en el artículo 77 establece que en el Presupuesto de Egresos de cada año la Cámara de Diputados puede señalar los programas de subsidios que deberán sujetarse a reglas de operación para garantizar un uso correcto, entre otras prácticas virtuosas, de los recursos. Es decir, los diputados también tienen una atribución al respecto.

 

[1] La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Artículo 2.

[2] Artículo 78. LFPRH

 

Conoce las opiniones de los especialistas

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Programas de subsidios: ¿cómo regularlos mejor?

El PPEF 2020 propone gastar 402 mil millones de pesos en programas de subsidios no obligados a contar con reglas de operación.

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1. ¿Estás de acuerdo o no estás de acuerdo, con que en el Presupuesto de Egresos 2020 existan programas de subsidios que no cuentan con Reglas de Operación?


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6 respuestas

  1. Los programas de subsidio deben contar con incentivos, con reglas claras y específicas. Históricamente hay discrecionalidad en su uso. Sería un gran logro que contaran con mecanismos de evaluación, condicionados al cumplimiento de ciertas normas.

    21-11-2019, 18:55 hrs.

    Marco Antonio Zamarripa González

    Consejo Cívico de las Instituciones Laguna

    Director General

    @zamarripa_marco

  2. Los subsidios deben estar orientados a propósitos productivos, generadores de crecimiento y empleo, a medida que carecen de claridad en sus reglas de operación, es fácil sesgar el interés hacia fines proselitistas o de corrupción y poca transparencia.

    09-12-2019, 10:26 hrs.

    Dr. Raúl Porras Rivera

    Instituto de Investigaciones Económicas UNAM

    Profesor e Investigador

  3. Las reglas de operación son una herramienta que permite conocer el funcionamiento y la coherencia de los programas y, en consecuencia, permite apreciar las desviaciones de los objetivos. No obstante, la existencia de reglas de operación no garantiza transparencia en el uso de los recursos ni eficacia en el uso de los recursos. Durante años, las reglas de operación se han perfeccionado en complejidad, tanto en la definición de sus objetivos, como en la detección de los beneficiarios; con ello se genera confusión de fines y medios, asimismo, impide una evaluación transparente y pública. En lo personal, considero que las reglas de operación deben ser documentos descriptivos sobre montos y beneficiarios, no manuales con instrucciones precisas para cada contingencia.

    09-12-2019, 21:07 hrs.

    Dr. Luis Augusto Chávez Maza

    Benemérita Universidad Autónoma de Puebla

    Profesor e Investigador de la Facultad de Economía

  4. Programas o acciones sociales sin Reglas de Operación facilitan el uso clientelar de los recursos y la corrupción. Y, por otra parte dificultan la evaluación de los mismos.

    10-12-2019, 12:21 hrs.

    Dr. César Velázquez Guadarrama

    Universidad Iberoamericana

    Profesor e Investigador

    @Cevel68VG

  5. Programas sin reglas de operación dejan un amplio margen para la discrecionalidad, la corrupción y no es posible evaluarlos. Sin evaluación de impacto, el gasto en esos programas puede ser un desperdicio de recursos e impide la mejora del programa para años subsecuentes.

    27-12-2019, 14:16 hrs.

    Enrique Cárdenas Sánchez

    Universidad Iberoamericana Puebla

    Profesor

    @ECardenasPuebla

  6. Todo programa que use recursos federales debe tener reglas de operación para evitar corrupción.

    30-12-2019, 19:13 hrs.

    Maestro Pedro Torres Castellanos

    Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF)

    Presidente del Comité Técnico Nacional de Infraestructura

    @TvaptTorres

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Programas de subsidios: ¿cómo regularlos mejor?

El PPEF 2020 propone gastar 402 mil millones de pesos en programas de subsidios no obligados a contar con reglas de operación.

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6 especialistas opinaron

1.

Los subsidios deben estar sujetos a reglas de operación con propósitos, montos, objetivos y metas bien definidas, son transferencias del Estado que deben canalizarse correctamente y pueden supervisarse a través de medición clara y objetiva de resultados obtenidos. Pues no son infinitos ni en tiempo ni en cantidad.

09-12-2019, 10:29 hrs.

Dr. Raúl Porras Rivera

Instituto de Investigaciones Económicas UNAM

Profesor e Investigador


2.

Las reglas de operación son una herramienta que permite conocer el funcionamiento y la coherencia de los programas y, en consecuencia, permite apreciar las desviaciones de los objetivos. No obstante, la existencia de reglas de operación no garantiza transparencia ni eficacia en el uso de los recursos. Durante años, las reglas de operación se han perfeccionado en complejidad, tanto en la definición de sus objetivos, como en la detección de los beneficiarios; con ello se genera confusión en el uso de fines y medios, limitando una evaluación generalizada por parte de la sociedad. En lo personal, considero que las reglas de operación para que cumplan como herramienta de evaluación pública deben plantearse como documentos descriptivos sobre beneficiarios y montos, no manuales con instrucciones precisas para cada contingencia, que sólo son comprendidos por expertos.

09-12-2019, 21:13 hrs.

Dr. Luis Augusto Chávez Maza

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla

Profesor e Investigador de la Facultad de Economía


3.

Todo programa o acción social debe atender un problema identificado y contar con un objetivo claro y preciso. En este sentido, lo primero que como sociedad debemos hacer es que todo programa social cumpla con un diseño y una justificación del mismo. A partir de lo anterior es que se deben desarrollar las reglas de operación. También es preciso decir que en el diseño y en las reglas de operación debe incluirse el proceso de evaluación y los tiempos para realizar las diferentes evaluaciones.

10-12-2019, 12:25 hrs.

Dr. César Velázquez Guadarrama

Universidad Iberoamericana

Profesor e Investigador

@Cevel68VG


4.

Los Programas de subsidios deben ir condicionados, se ven como premio, como un botín, por eso hay resistencias a imponerles reglas de operación. La Discrecionalidad es corrupción. Otorgar incentivos a quienes mejoren sus indicadores por ejemplo, dando espacio a la evaluación a actores de la sociedad civil organizada, que sean los que evalúen el ejercicio de los subsidios. Obligar a los sujetos obligados a transparentar y a tener acceso a la información en todo momento.

10-12-2019, 18:38 hrs.

Marco Antonio Zamarripa González

Consejo Cívico de las Instituciones Laguna

Director General

@zamarripa_marco


5.

La única manera de asegurar el buen uso de los recursos públicos en programas sociales es que éstos pasen por todo el proceso de planeación, diseño, ejecución y evaluación sistemática. No tener reglas de operación imposibilita revisar la efectividad de los programas, deja huecos para la discrecionalidad de las autoridades y por tanto amplio espacio para la corrupción. Por ejemplo, saber a quién se da el apoyo, en qué condiciones y con qué resultados esperados es indispensable y no se puede auditar si no existen reglas de operación. Tener un padrón único de beneficiarios que sea confiable es indispensable para asegurar el buen uso de los recursos públicos. La demanda de México Evalúa de que los programas tengan reglas de operación debería ser complementada con la exigencia de contar con un padrón único de beneficiarios que fuera transparente y auditable.

27-12-2019, 14:12 hrs.

Enrique Cárdenas Sánchez

Universidad Iberoamericana Puebla

Profesor

@ECardenasPuebla


6.

Los subsidios crean distorsiones en un sistema de precios, cuando son necesarios para compensar a las clases vulnerables en un país, estos deben estar focalizados puntualmente al tipo de productos y población beneficiada.

30-12-2019, 19:18 hrs.

Maestro Pedro Torres Castellanos

Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF)

Presidente del Comité Técnico Nacional de Infraestructura

@TvaptTorres


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