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Sí es necesario un Consejo Fiscal ¿Cómo instituirlo para que en verdad cuente?

Publicado 11-02-2020, 16:53 hrs.

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¿Cuál es el desafío?

¿Qué es un Consejo Fiscal? (CF)

 

Es una organización de carácter técnico con capacidad de monitorear, evaluar y proyectar las finanzas públicas (ingreso, gasto y deuda pública) de manera objetiva y profesional. Puede contribuir a que se tomen mejores decisiones de política fiscal.

La evidencia señala que la existencia de un CF puede promover una mejor disciplina fiscal en los países[1] y ayudar a fortalecer el diseño del presupuesto, ya que genera estimaciones de variables macroeconómicas y de ingresos, deuda y gasto más objetivas. Sin embargo, esto ocurre sólo cuando el Consejo Fiscal tiene el diseño institucional adecuado. Dentro de las condiciones clave para que tenga impacto, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha señalado: 1) Que sea independiente de la influencia política (apartidista), y 2) Que tenga voz en el debate público sobre temas fiscales, reforzada con presencia en los medios para poder presentar sus hallazgos y análisis.

 

Los retos de las finanzas públicas en México

 

México recauda poco. Mientras que en promedio la recaudación tributaria en América Latina y el Caribe (ALC) es de 22.8% del PIB, en México es de 16.1% (CEPAL y OCDE 2007)[2]. Los ingresos petroleros no son los de antes y su participación en los ingresos totales ha venido disminuyendo; esto se debe especialmente a la caída en la producción de petróleo que se viene observando desde 2004, tendencia que no ha podido cambiarse.

Por otra parte, existen gastos obligatorios que han venido creciendo, como el pago de pensiones, que pasó de ser 1% del PIB en 2000 a 3.7% del PIB en 2020. Este gasto y otros presionan a las finanzas públicas. Hay poco espacio disponible para llevar a cabo nuevos programas y financiar políticas públicas. Rubros prioritarios de gasto, como los orientados a infraestructura, salud y educación, se han estancado.

 

¿Por qué es importante un Consejo Fiscal?

 

No hay un ente oficial e independiente que esté evaluando y monitoreando los diversos desafíos de finanzas públicas. Aunque existen el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) en la Cámara de Diputados y el Instituto Belisario Domínguez en el Senado, éstos no tienen todas las atribuciones de un Consejo Fiscal hecho y derecho. Por ejemplo, no tienen como mandato evaluar la política fiscal ni evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales. Tampoco tienen como función llevar a cabo proyecciones periódicas de las variables macroeconómicas y fiscales ni evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano y largo plazo. Estos centros tampoco fungen como un ente independiente que ponga sobre la mesa de discusión las consecuencias e implicaciones de llevar a cabo determinada política fiscal. 

Una primera propuesta apunta a fusionar al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados y a la Dirección General de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez del Senado, y transformarlos para que tengan las características, atribuciones y diseño de un verdadero Consejo Fiscal.

Lo que se busca es que el Consejo Fiscal sea un instituto en el Congreso, pero con garantías estrictas que aseguren su independencia y apartidismo. De lo que se trata es que el Consejo Fiscal esté cerca del Congreso, pues éste último es un tomador de decisiones relevante en la materia presupuestaria y fiscal, al ser la instancia que aprueba las leyes al respecto y el Paquete Económico cada año.

Es importante señalar que actualmente el CEFP está acéfalo: no se ha nombrado a un director formal que lo presida, y la Comisión de Presupuesto y Cuenta pública se ha quedado sin presidente, con la salida en enero de 2020 del diputado Alfonso Ramírez Cuéllar.

 

¿Cuáles deben ser las principales funciones de un Consejo Fiscal?

 

  • Monitoreo del gasto público, ingresos y deuda y su desempeño, y la generación de un reporte para la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, y de Hacienda y Crédito Público.
  • Evaluar la política de ingresos, gasto y deuda, y su impacto.
  • Valorar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano y largo plazo.
  • Elaborar estimaciones de indicadores macroeconómicos y fiscales para el diseño del presupuesto anual.
  • Evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales.
  • Analizar y difundir opinión del Paquete Económico cada año.
  • Elaborar costeo de servicios públicos y elaborar estudios de impacto presupuestario de las iniciativas de ley.

 

¿Cuáles deben ser los principales productos de un Consejo Fiscal?

 

Algunos de los ‘productos’ que deberá elaborar el CF son: 1) Opinión del Paquete Económico presentado y el aprobado, incluyendo opinión sobre las asignaciones presupuestarias; 2) Informe bianual de la evaluación de la sostenibilidad fiscal; 3) Informe bianual con proyecciones de indicadores macroeconómicos y fiscales en momentos presupuestarios clave; 4) Informe con evaluación del cumplimiento de la regla fiscal.

¿Cómo instituir un Consejo Fiscal que cuente?

 

  1. Su existencia y los pilares de su mandato deben establecerse en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.
  2. Su participación en el proceso presupuestario debe estar definida y fechada en las disposiciones legales de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
  3. Para promover su autonomía técnica, presupuestaria y de gestión, su mandato y funcionamiento deben regularse en una ley propia. Esto promoverá el blindaje de sus ‘productos’ ante presiones externas o acuerdos políticos. La OCDE registra que el 89% de los consejos fiscales en el mundo están regulados en una ley primaria. Y aquellos casos que no están en una ley, están en la Constitución.
  4. En dicha ley deben establecerse claramente mecanismos que promuevan su autonomía técnica y de gestión. Por ejemplo, la capacidad para decidir sobre su organización interna, estructura, funcionamiento, administración de sus recursos humanos, materiales y financieros; así como la capacidad para decidir y aprobar su plan anual de trabajo, decidir sobre los análisis e investigaciones que desee llevar a cabo, sus metodologías de investigación y su política de contratación.
  5. Para elaborar su plan de trabajo, el Consejo Fiscal determinará con las instancias correspondientes del Congreso (por ejemplo, comisiones de Presupuesto y Hacienda, entre otras) las prioridades de la agenda legislativa, y las tomará en cuenta en éste.
  6. Se le debe garantizar al Consejo Directivo, desde el momento de su nombramiento, la independencia política y autonomía. Los perfiles de los consejeros no deben poner en riesgo la percepción de objetividad, independencia y seriedad de las investigaciones del Consejo Fiscal. Tanto el director como los consejeros deben ser especialistas de reconocido prestigio en la materia de finanzas públicas o en macroeconomía[3]. Por ejemplo, en Portugal el Consejo Senior (Senior Board) está integrado por cinco miembros, todos provenientes de la academia y todos con estudios de doctorado. Al plantearse el Consejo Fiscal como una agencia evaluadora, debe existir extremo cuidado en el manejo de los conflictos de interés de sus miembros. Los consejeros no deben ser legisladores y tampoco funcionarios de la Secretaria de Hacienda. Esto atiende a un principio básico: los evaluados no pueden ser al mismo tiempo evaluadores. Los consejeros no deben designarse por amiguismos políticos. Estos mecanismos pueden ayudar a evitarlo: 1) Que una institución o instituciones con autonomía probada (Banco de México, ASF, Inegi...) hagan la designación, o  2) Que el Congreso designe una comisión de notables externos que seleccione a los consejeros. Ambos procesos deben delinearse a través de una convocatoria pública abierta y utilizando un instrumento de evaluación transparente, que permita calificar a los candidatos. El propio Consejo Directivo del CF puede encargarse del nombramiento de su director.
  7. Debe tener las funciones y atribuciones propias de un Consejo Fiscal.
  8. Debe tener una voz de peso en el debate público,  capaz de ‘socializar’ sus hallazgos e investigaciones. Esto incluye presencia libre en medios y redes sociales.
  9. Sus investigaciones deben gozar de credibilidad y rigor técnico. El personal del Consejo Fiscal debe tener capacidades técnicas acorde a las funciones que desempeñará. Su correcta evaluación guiará el proceso de selección. 
  10.  Todos sus estudios y hallazgos deben hacerse públicos. 
  11. El Consejo Fiscal y su trabajo e impacto debe someterse a una evaluación externa al menos cada dos años. 
  12. Se debe motivar y guiar la implementación de otros consejos fiscales en los congresos estatales.
  13. El Consejo Fiscal debe cultivar una agenda de vinculación con otros consejos fiscales, academia y sociedad civil.
  14. Su presupuesto debe ser transparente y etiquetarse en una partida para tal fin. Al Consejo Fiscal debe asignársele el presupuesto suficiente para el cumplimiento de las funciones que la ley le imponga.

 

[1] FMI. De “The Functions and Impact of Fiscal Council”, July 16, 2013

[2] Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe, 2019. Publicación conjunta de OCDE, CEPAL, CIAT, BID y ALC. La proporción de recaudación tributaria sobre PIB se mide como los ingresos tributarios, incluyendo Cuotas de seguridad social (CSS) pagadas al gobierno general, como proporción del PIB. Disponible aquí.

[3] Además, es importante que las personas que ocupen estos cargos no tengan afiliación a ningún partido político, precisamente para asegurar objetividad en el análisis. Y si alguna vez pertenecieron a algún partido político debe darse tiempo para el enfriamiento de este vínculo.

 

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En México no hay un ente oficial e independiente que esté evaluando y monitoreando los diversos desafíos de finanzas públicas.

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9 respuestas

  1. Será un órgano controlado por la SHCP

    11-02-2020, 18:46 hrs.

    Dr. Jose Gabriel Martínez González

    Instituto Tecnológico Autónomo de México

    Director del Programa de la Maestría en Políticas Públicas

  2. En mi opinión no es necesario crear un nuevo órgano sino fortalecer los existentes para lograr un buen equilibrio entre los poderes públicos.

    13-02-2020, 12:11 hrs.

    Mtro. Guillermo Lecona Morales

    DLG Abogados

    Abogado especialista en finanzas públicas y proyectos público-privados

    @LeconaGuillermo

  3. Es necesario un Consejo Fiscal Independiente que analice la situación fiscal del Gobierno Federal haga un Diagnóstico y proponga una Reforma Fiscal estructural que aumente la base de contribuyentes y promueva la inversión con el objeto de generar crecimiento económico y por ende más recaudación fiscal como porcentaje del PIB, el objetivo debe ser al menos del 25% del PIB.

    15-02-2020, 09:09 hrs.

    Maestro Pedro Torres Castellanos

    Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF)

    Presidente del Comité Técnico Nacional de Infraestructura

    @TvaptTorres

  4. ANTE LA SITUACION ACTUAL DE GOBIERNO ES NECESARIO YA QUE SE ESTA VIENDO QUE HAY AFECTACIONES IMPORTANTES EN DIFERENTES AREAS LO CUAL REPERCUTE EN ESTANCAMIENTOS ECONOMICOS Y EN LA FALTA DE ATENCION OPORTUNA DE LAS DEPENDENCIAS ANTE LAS NECESIDADES DE LA POBLACION

    20-02-2020, 08:25 hrs.

    Juan Carlos Sainz del Toro

    Colegio Nacional de Profesionales en Contaduría Pública AC

    Director

  5. Considero que la creación de un Consejo Fiscal en los momentos actuales no es conveniente. Ante un ambiente de alta polarización partidaria en México, la propuesta del diseño y elección de los consejeros fiscales serán contaminados por intereses de los partidos políticos; en consecuencia, el Consejo nacerá sin legitimidad. No obstante, se requiere defender y ampliar el acceso a la información hacendaria y, con ello, profundizar la democratización del conocimiento en materia fiscal. Esto puede impulsarse a través de la creación de diversas redes que integren investigadores universitarios, estudiantes, profesionistas y ciudadanos. Cada red puede especializarse en temas, los resultados podrían exponerse y socializarse con el fin de encontrar puntos de acuerdo o divergentes. En suma, mi opinión se centra en construir espacios democráticos, los cuales emitirían juicios fundamentados sobre la administración de la hacienda pública. Una sociedad informada es más poderosa que un pequeño grupo de especialistas aislados y capturados por el sistema de partidos.

    20-02-2020, 23:25 hrs.

    Dr. Luis Augusto Chávez Maza

    Benemérita Universidad Autónoma de Puebla

    Profesor e Investigador de la Facultad de Economía

  6. La discusión informada es un elementos central para una mejor toma de decisiones. Así, el Consejo Fiscal ayudaría no sólo a tener mayores elementos con los cuáles las autoridades puedan llevar a cabo de la mejor forma sino también a que el debate sobre las Finanzas Públicas sea más abierto hacia la sociedad y más plural.

    28-02-2020, 10:36 hrs.

    Dr. César Velázquez Guadarrama

    Universidad Iberoamericana

    Profesor e Investigador

    @Cevel68VG

  7. Existe la necesidad que las cuestiones fiscales se analicen de manera permanente, de forma que permita actualizaciones permanentes de las bases impositivas y que sirva de igual forma para analizar el comportamiento de la recaudación discutir esta situación proponer soluciones sin tener que esperar a la Ley de Ingresos. En estos momentos es cuando más se requiere un Consejo Fiscal.

    03-03-2020, 19:27 hrs.

    Dr. Clemente Ruiz Durán

    Facultad de Economía UNAM

    Profesor

  8. Actualmente solo la SHCP es el único ente público que presenta estimaciones, seguimiento y propuestas sobre el manejo de las finanzas públicas. Es necesario que exista mayor discusión e información que permita una mejor toma de decisiones. Particularmente, un Consejo Fiscal independiente, técnico y apartidista (que resida en el legislativo) ayudaría a profesionalizar y elevar la discusión en la materia. La información y los insumos en materia de finanzas públicas para los legisladores son indispensables para la mejor toma de decisiones. La función legislativa no se agota con la aprobación de leyes y reformas, por el contrario, la función presupuestal - legislativa implica que los legisladores tengan acceso a información técnica y simplificada que permita contrastar la información del Gobierno.

    20-03-2020, 00:15 hrs.

    Mtro. Manuel Guadarrama Herrera

    Instituto Mexicano para la Competitividad

    Coordinador de Buen Gobierno y Finanzas Públicas

    @ManuGuadarrama

  9. Se requiere de un centro autónomo, que pueda llevar análisis riguroso, confiable y transparente sobre las finanzas y deuda pública, para alcanzar mejores resultados en la materia, incidiendo así en todas las áreas del gobierno ahora y en beneficio de las generaciones futuras.

    20-03-2020, 17:31 hrs.

    Gustavo Merino Juárez

    Tecnológico de Monterrey CDMX

    Profesor de la Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno

    @GustavoMerinoJ

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Documentos

  • Propuesta para la creación de un consejo fiscal en el poder legislativo

    En este documento se analiza la situación actual del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas en la Cámara de Diputados, se explica porqué éste no es un Consejo Fiscal y se exploran las atribuciones y características que debe tener un Consejo Fiscal basado en la experiencia internacional.
    11-02-2020, 17:11 hrs.
  • The Functions and Impact of Fiscal Councils

    En este documento preparado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) se analizan las principales funciones y características que deben tener los Consejos Fiscales, para tener mayor impacto en su tarea.
    14-02-2020, 09:09 hrs.
  • Designing effective independent fiscal institutions

    En este documento la OCDE analiza con detalle las características que deben tener los Consejos Fiscales para tener mayor impacto en su labor.
    14-02-2020, 09:14 hrs.

Fuentes

Foro de especialistas

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9 especialistas opinaron

1.

El Congreso debe elaborar el presupuesto y las leyes de impuestos. Mientras la SHCP esté a cargo no hay credibilidad de la política.

11-02-2020, 18:46 hrs.

Dr. Jose Gabriel Martínez González

Instituto Tecnológico Autónomo de México

Director del Programa de la Maestría en Políticas Públicas


2.

Si bien la Cámara de Diputados cuenta con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, ese órgano está sujeto al vaivén político y sufre cambios relevantes cada vez que cambia la legislatura, tiene personal valioso pero no se les apoya adecuadamente, y no se toma en cuenta su opinión como debiera para la toma de decisiones. En este sentido, se sugiere transformar el Centro en un ente eminentemente técnico y autónomo en sus actividades sustantivas, pero alojado en el Poder Legislativo Federal (al servicio de ambas cámaras), que no esté sujeto a las coyunturas políticas (su titular y demás personal no deben estar sujetos a los cambios en la composición de los grupos parlamentarios del Congreso y debe establecerse un verdadero servicio de carrera), y que cuente con los recursos humanos, financieros y materiales necesarios para realizar sus funciones.

13-02-2020, 12:22 hrs.

Mtro. Guillermo Lecona Morales

DLG Abogados

Abogado especialista en finanzas públicas y proyectos público-privados

@LeconaGuillermo


3.

Debe ser por ley y formado por funcionarios de la SHCP, del área académica, y órganos de representación de los empresarios, así como de la Secretaría del Trabajo.

15-02-2020, 09:12 hrs.

Maestro Pedro Torres Castellanos

Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF)

Presidente del Comité Técnico Nacional de Infraestructura

@TvaptTorres


4.

Su institución debe partir desde luego con la anuencia del Congreso de la Unión, ya que este Consejo debe de actuar de forma tal que sea el verdadero órgano consultor respecto de la preparación del presupuesto así como vigilar su correcta aplicación, sin afectar a los órganos internos de la propia cámara de diputados. Este consejo deberá ser integrado por especialistas mediante concurso abierto previa convocatoria a la sociedad y no ser seleccionados miembros con alguna afiliación partidista, y que cuenten con un amplio respaldo de instituciones.

20-02-2020, 08:28 hrs.

Juan Carlos Sainz del Toro

Colegio Nacional de Profesionales en Contaduría Pública AC

Director


5.

Considero que la creación de un Consejo Fiscal no es conveniente. Ante un ambiente de alta polarización partidaria, la propuesta del diseño y elección de los consejeros fiscales serán contaminados por intereses de los partidos políticos; en consecuencia, el Consejo nacerá sin legitimidad. No obstante, se requiere defender y ampliar el acceso a la información hacendaria y, con ello, democratizar el conocimiento en materia fiscal. Esto puede impulsarse con la creación de diversas redes que integren investigadores, estudiantes, profesionistas y ciudadanos. Cada red puede especializarse en temas, los resultados podrían exponerse y socializarse con el fin de encontrar puntos de acuerdo o divergentes. En suma, mi opinión se centra en construir espacios democráticos, los cuales emitirían juicios fundamentados sobre la administración de la hacienda. Una sociedad informada es más poderosa que un pequeño grupo de especialistas aislados y capturados por el sistema de partidos.

20-02-2020, 23:31 hrs.

Dr. Luis Augusto Chávez Maza

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla

Profesor e Investigador de la Facultad de Economía


6.

Un punto importante es la integración de este Consejo. ¿Quién lo integraría' ¿Cómo se seleccionaría a los participantes? ¿Cómo garantizamos su independencia? En este momento no creo tener respuesta concreta a estas preguntas. Habría que revisar las experiencias internacionales y de ahí empezar a trabajar.

28-02-2020, 10:38 hrs.

Dr. César Velázquez Guadarrama

Universidad Iberoamericana

Profesor e Investigador

@Cevel68VG


7.

Que se nombre a los miembros a propuesta de ce las diversas fuerzas políticas del país, para que realmente cuente y de esta forma se complemente con las instancias que existen ahora en la Cámara de Diputados. Se requeriría hacer procesos de consulta para nombrar candidatos que conozcan del tema fiscal y puedan realmente aportar ideas de cómo mejorar el sistema fiscal mexicano y actualizarlo permanentemente. Se requiere que en este proceso se incorporen a representantes de cada una de las entidades federativas y que estén representados los municipios, en este sentido se debe concebir como una instancia nacional de reflexión y de propuestas fiscales de fortalecer no sólo al sistema fiscal central sino que se tenga en cuenta las necesidades de estados y municipios.

03-03-2020, 19:30 hrs.

Dr. Clemente Ruiz Durán

Facultad de Economía UNAM

Profesor


8.

En la administración pasada 2012-2018, existió una subestimación sistemática de los ingresos (11%), un gasto adicional constante (9%) y una contratación de deuda que llegó al 46% del PIB. Esta mala planeación, programación y ejercicio del gasto pueden disminuir y mejorar siempre y cuando los legisladores cuenten con insumos de calidad (técnicos y apartidistas) que les ayuden a una mejor toma de decisiones. El Consejo Fiscal es la solución. No solo es una recomendación internacional del Fondo Monetario Internacional para México, es una práctica común en economías modernas y democráticas. Dar seguimiento a variables macroeconómicas, análisis de coyuntura y generación de insumos para la discusión y mejora de propuesta de política fiscal son algunas de las ventajas que generaría este tipo de órgano. Es importante que se cuide su carácter apartidista, su autonomía técnica y de gestión, así como la selección de su personal con base en el mérito, conocimiento y experiencia.

20-03-2020, 00:27 hrs.

Mtro. Manuel Guadarrama Herrera

Instituto Mexicano para la Competitividad

Coordinador de Buen Gobierno y Finanzas Públicas

@ManuGuadarrama


9.

Es necesario asegurar autonomía e independencia del proceso político, así como análisis riguroso y replicable. Ello implica que sus miembros pasen por un filtro que asegure esta independencia. Los proceso para elegir comisionados del IFT y COFECE o Consejeros del Coneval pueden servir como punto de partida (aunque no están exentos de problemas). Igualmente se requiere que los miembros del Consejo no puedan ser removidos sin causa grave, entre otros aspectos, para asegurar estén libres de presiones políticas.

20-03-2020, 17:36 hrs.

Gustavo Merino Juárez

Tecnológico de Monterrey CDMX

Profesor de la Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno

@GustavoMerinoJ


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