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El subsidio eléctrico en México supone retraso e inequidad

Publicado 14-03-2022, 13:40 hrs.

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¿Cuál es el desafío?

Hay que entender al subsidio eléctrico como una medida regresiva que no beneficia a quien debería

Los subsidios eléctricos se han ido reduciendo y hasta eliminando en muchas partes del mundo, gracias al logro de una generación de electricidad más moderna, limpia y barata, es decir, más eficiente. Esto se ha logrado por los cambios tecnológicos y las reducciones en los costos de la generación de energía eléctrica a nivel mundial, en gran parte provocados por una dinámica generalizada de competencia en los mercados de energía, es decir que los consumidores tienen varias opciones de empresas para contratar el servicio eléctrico.

En nuestro país, sin embargo, el subsidio a las tarifas eléctricas se mantiene generalizado (lo reciben hasta quienes no lo necesitan), creciente y esto resulta en un gran costo de oportunidad para la sociedad; pues acapara recursos que deberían destinarse a garantizar el cumplimiento de derechos humanos como la salud y la educación, que aún no están bien amparados.

Actualmente, los consumidores de suministro básico son informados en su recibo del detalle de los costos que integran el total de la tarifa que se les cobra, e incluye el monto correspondiente al subsidio que proviene del Presupuesto de Egresos, es decir, el subsidio lo paga el gobierno con el dinero de los impuestos, al final de cuentas el subsidio lo pagan los ciudadanos.

¿Se podrían reducir también los subsidios en México y usar esos recursos públicos en otros fines?

Entre esos costos integrados en el recibo, los de generación y capacidad podrían bajar si se alcanzaran mayores eficiencias, en otras palabras, si CFE operara bajo un modelo más eficiente. Eso permitiría controlar y eventualmente prescindir del subsidio; dinero público que se podría invertir en ámbitos con necesidades apremiantes incluso en el mismo sector. Sin embargo, esto no está sucediendo; el subsidio contemplado crece año con año. El Presupuesto para 2022 ‘aparta’ por lo menos 73 mil millones de pesos para este fin, a ser transferidos a la Comisión Federal de Electricidad. Cabe aclarar que el subsidio eléctrico, tiene un peso muy importante en las finanzas públicas; es el cuarto programa de subsidio más grande de todo el PEF.

En 2016, cuando comenzamos a tener un presupuesto de subsidios para las tarifas con 38 mmdp, éstos han seguido aumentando, lo que generar un gasto que excede a lo autorizado por el Congreso. Para 2017, lo efectivamente pagado por este concepto aumentó en 108%, a 79 mmdp, y en 2018 creció 18% a 94 mmdp. Posteriormente, este monto se redujo a 84 mmdp en 2019 y 75 mmdp en 2020. Esto significa que en promedio el gasto anual en subsidiar tarifas eléctricas ha sido de 83 mmdp de 2017 a 2020. Esto es 117% (44 mmdp) por arriba de los efectivamente pagados en 2016 y 14% (10 mmdp) superior a lo propuesto para 2022. Además, de 2016 a 2020, el Gobierno excedió el presupuesto autorizado para asignar subsidios eléctricos en tres años fiscales; el sobrejercicio fue, en promedio, de 32% o 29 mmdp.

Existen siete tarifas con distinto monto de subsidio, que se va reduciendo conforme aumenta el consumo de electricidad de cada hogar, cada una con un tope de consumo dependiendo de qué tan alta es la temperatura ambiente de la localidad en cuestión. Al superar ese tope, pasa a Tarifa de Alto Consumo (DAC), que ya no incluye subsidio.

Los subsidios a los dos grupos de usuarios finales –los residenciales y los agrícolas– crean tres problemas importantes:

  1. Sus efectos regresivos: no benefician a los más pobres.
  2. Su costo de oportunidad; es decir, son recursos que podrían gastarse en otras necesidades, como servicios de salud o educación.
  3. Incentiva la ineficiencia de la CFE.

Para comprender esta problemática y reflexionar sobre lo que se podría hacer para revertirla, tanto en términos de eficiencia del mercado, transición energética y justicia social para los mexicanos más vulnerables, es necesario entender el reciente comportamiento de las tarifas eléctricas.

Las tarifas eléctricas en México

Las tarifas a consumidores residenciales –89% del total de usuarios– han aumentado en un 10.5% desde 2019. Mientras que los usuarios industriales –0.83% del total de usuarios– tienen una tarifa muy estable.

El segmento de usuarios industriales representa, con cifras de 2020, el 64.26% de los ingresos de CFE, mientras que el doméstico representa el 17% y el agrícola el 1.6%[1].

Para acercarnos a los pormenores del subsidio en tarifas eléctricas, lo primero que hay que tener en cuenta son los dos tipos de tarifas que se delinearon desde la reforma de 2013:

1. Las tarifas reguladas, que derivan del servicio de suministro básico –en el que nos encontramos todos los consumidores residenciales, comerciales, agrícolas, de servicios y algunos industriales–. Algunas de ellas son las que reciben el subsidio: las residenciales y las agrícolas.

2. Las tarifas de competencia, que derivan del suministro calificado y que son tarifas libres, es decir, que se determinan a partir de la dinámica de un mercado en el que compiten diversos suministradores. Con cifras a diciembre de 2020, el mercado contaba con 39 suministradores calificados, incluyendo a la CFE.

Tarifas eléctricas reguladas: residenciales

El subsidio eléctrico, que se encuentra dentro del sistema de tarifas reguladas, se fija de la siguiente forma:

  1. La CRE es la encargada de revisar la información disponible (generada por CFE), actualizar los precios en las tarifas finales de suministro básico y determinar cuánto van a pagar los usuarios. Esto lo hace mediante tarifas diferenciadas de acuerdo con el tipo de usuario y de su consumo.
  2. De forma paralela, el Poder Ejecutivo[2], a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), determina qué usuarios deben pagar una tarifa distinta a la determinada por la CRE.
  3. En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se etiquetan los recursos públicos que se destinarán al “subsidio eléctrico”, para ser transferidos a CFE Suministro Básico, subsidiaria de la Comisión. Este monto debe aplicarse, primordialmente, a las tarifas residenciales y agrícolas.
  4. Finalmente, la tarifa regulada que aplica la CFE a sus usuarios de suministro básico es la que le instruyen tanto la CRE como la SHCP, según sus análisis y consideraciones. En efecto, la decisión final sobre ellas es responsabilidad del Ejecutivo federal.

Ahora bien, es importante recordar que el costo básico de la electricidad de la Tarifa 1[3], es decir, a lo que CFE vende cada kilowatt-hora (kWh), se ha incrementado en 10.5% desde enero de 2019 a la fecha, con todo y subsidio aplicado[4]. En la Gráfica 1 se puede observar que entre 2015 y 2016 el precio se mantuvo estable. A principios de 2016 bajó un 2.5% y así se mantuvo hasta 2019. 

Figura 1. Costo del escalón base de la Tarifa 1Fuente: elaboración propia con datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

¿Por qué el despegue a partir de 2019? Esta administración cambió la política de tarifas que se venía utilizando. En diciembre de 2018, la SHCP emitió un Acuerdo por medio del cual estableció que las tarifas residenciales comenzarían a tener un factor de ajuste mensual.

Este ajuste se realiza conforme a una variación del Índice Nacional de Precios al Consumidor[5] (INPC) publicado en el Diario Oficial de la Federación, correspondiente al mes de noviembre para los dos años anteriores. La fórmula lo expresa:

FAMt = Factor de ajuste mensual para el año t
INPCnovt
 – 1  = Índice Nacional de Precios al Consumidor del año t – 1
INPCnovt – 2  = Índice Nacional de Precios al Consumidor del año t – 2

El INPC de México, es un indicador económico que mide, a lo largo del tiempo, la variación promedio de los precios de una canasta de bienes y servicios representativa del consumo de los hogares del país. La tasa de crecimiento del INPC de un periodo a otro permite medir el fenómeno económico conocido como inflación.[6]

Esto, por sí mismo, conlleva un incremento en el costo de las tarifas residenciales de forma sostenida, y así se observa en la Gráfica 1. Ahora bien, fuera de toda lógica el incremento en costos está disociado de los costos reales de la electricidad, pues no considera variaciones naturales en costos de generación, gas natural o transmisión. En México, el incremento de las tarifas eléctricas es enteramente una decisión del Ejecutivo federal a través de la SHCP, quien aplica un factor de ajuste que siempre será positivo: mes con mes se incrementa la tarifa doméstica[7] por causas independientes del costo de la electricidad[8]Este esquema de cobro no es justo; debe asociarse al costo del servicio.

Para tener una perspectiva más clara, ejemplificamos en la siguiente tabla los valores de INPC de los últimos cuatro años y el factor de ajuste mensual resultante. Un aspecto preocupante de esto es que aunque siempre hay inflación, en 2021 la inflación fue más alta que en años anteriores; así, las tarifas residenciales han aumentado y muy probablemente aumentarán de forma considerable al menos durante 2022, lo que afectará el bolsillo de los hogares mexicanos.


Se observa que el costo base de la Tarifa 1 es un 10.5% más alto desde la emisión del Acuerdo hasta el día de hoy. Para diciembre de 2022 estará en 0.943, es decir 18.9% más caro desde que comenzó el sexenio.  

Entonces, ¿no valdría la pena revisar la metodología de tarifas domésticas, considerando el impacto que podrían tener los hogares mexicanos en 2022?

Tarifas eléctricas reguladas: industriales

Las tarifas reguladas para la industria[9] no muestran el mismo crecimiento que las residenciales. De hecho, como se observa en las Gráficas 2 y 3, esas tarifas se comportan de manera muy estable en el tiempo, excepto en Baja California y Baja California Sur. 

Figura 2. Costos por kWh en el área Golfo Norte tarifa GDMTH (Nuevo León, Tamaulipas entre otros) 2017 - 2021

Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). 

Figura 3. Costos por kWh en el área Sureste tarifa GDMTH (Guerrero, Oaxaca entre otros) 2017 - 2021Fuente: Con datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Sólo en las tarifas de transmisión/distribución, que la CRE también actualiza anualmente, se han observado cambios.

Figura 4. Costos de Distribución (kW) en el área Sureste tarifa GDMTH (Guerrero, Oaxaca entre otros) 2017 - 2021Fuente: Con datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

¿Por qué las autoridades deciden mantener las tarifas industriales estables y no las residenciales?

Tarifas eléctricas reguladas: agrícolas

Podemos observar un patrón similar en las tarifas agrícolas; en ellas, las de estímulo tienen un incremento anual por kWh, mientras que las de media tensión[10] agrícola se han mantenido más estables desde 2019.

Figura 5. Costo por kWh de la tarifa 9CU y 9NFuente: Con datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Figura 6. Costos por kWh en el área Sureste tarifa RAMT (Guerrero, Oaxaca entre otros) 2017 - 2021Fuente: Con datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Figura 7. Costos de Distribución (kW) en el área Sureste tarifa RAMT (Guerrero, Oaxaca entre otros) 2017 - 2021Fuente:  Con datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

¿Y qué está pasando con las finanzas de la CFE?

Lamentablemente las finanzas de CFE se han deteriorado. Vivieron un parteaguas en 2020, año en el que mostraron una pérdida después de observar resultados positivos en los años anteriores. Según el Plan de Negocios de la CFE para el año 2021, sus resultados consolidados fueron positivos entre 2016 y 2019. Es decir, el balance general de la empresa reportó ganancias después de ejecutarse la Reforma Energética de 2013. En cambio, en sus reportes anuales y trimestrales se lee que para 2020 el resultado neto consolidado de la CFE fue de -85,966 mdp (millones de pesos), y hasta septiembre del 2021 había sido de -28,853 mdp.

 Figura 8. Balance neto Consolidado CFE 2016 - 3er trimestre 2021Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección Corporativa de Finanzas (DCF) (2017 y 2018 reformulados).

La CFE logró un balance neto consolidado mayor al subsidio que le fue entregado desde el PEF en 2016 y 2017. Es en 2018 cuando se comienza a revertir este indicador de eficiencia, hasta llegar a 2020, el primer año en que la CFE reportó una pérdida neta consolidada.

La explicación de la pérdida de CFE está en el propio Reporte Anual de CFE 2020: “Un incremento en el costo laboral por 84,889 mdp derivado de las modificaciones en el contrato colectivo de trabajo para el bienio 2020-2022, contra el mismo periodo del año anterior”[11].Es decir, la CFE incrementó sus costos de operación por un evento derivado de negociaciones políticas, más que de un incremento en los costos de la electricidad.

Un argumento recurrente para explicar las pérdidas actuales de la CFE (que su director, Manuel Bartlett, ha calificado incluso como producto de “un robo”) apunta a los costos que generan las figuras de autoabasto y otros  contratos legados[12] que son representados por la subsidiaria CFE Generador de intermediación[13] en el Mercado Eléctrico Mayorista[14]. Allí está, se aduce, la fuente de la ineficiencia. Pero de acuerdo al Informe Anual de la CFE 2020, el costo de dichas figuras y contratos para 2020 fue de 1,060 millones de pesos, lo que equivale a 0.21% de los costos totales de operación de ese año, cantidad menor, incluso, a las resultantes de dichas figuras y contratos en 2018 y 2019, que fueron 7,820 y 6,810 millones de pesos, respectivamente.

En resumen, el costo laboral de la CFE para 2020 fue 85 veces mayor al costo de la operación de las figuras de autoabasto y contratos legados, ésos que Manuel Barttlet considera un “atraco”.

 

Un vistazo a lo que pudo ser...

De acuerdo con el Mexico Energy Outlook de 2016 de la Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés), la apertura a la participación privada en México en el sector eléctrico –en los términos de la Reforma Energética de 2013– generaría en todo el sector ingresos y eficiencias relevantes. Esto implica que rumbo a 2035 México sería capaz, mediante un proceso gradual, de desaparecer sus subsidios y a la vez mantener precios en los recibos gracias a un sistema más eficiente y con costos menores.

Esto, a través de mecanismos como las Subastas de Largo Plazo, que permiten generar contratos de largo plazo entre Generadores y Suministro Básico a precios bajos, provenientes de centrales eléctricas nuevas. Esta nueva generación puede ir desplazando generación vieja y más cara, lo que permite tener una estabilidad en el precio y una reducción gradual del mismo.

Podemos observar lo anterior, en parte, en la Figura 11, que refleja los costos totales por mWh comprador por Suministro Básico por tipo de contrato, donde podemos ver los costos más baratos, que en 2021 corresponden a las Subastas de Largo Plazo (SLP) (puntos violeta), los productores independientes de energía o PIE (puntos verdes) y los precios del Mercado Eléctrico Mayorista (puntos naranjas).

Figura 10. Costo por MWh por tipo de Contrato de Suministro BásicoFuente: Castro Eleazar (2022) Elaboración con base en memoria de Cálculo de Tarifas de Suministro Básico de la Comisión Reguladora de Energía.

Algo que también podemos observar es que aun los volúmenes (que se expresan por el tamaño de los círculos) son altos para los contratos previos a la Reforma, tanto PIE (verde) como los CIL-CFE (morado oscuro). Esto significa que existe un área de oportunidad importante para reducir costos si también se reduce el volumen de participación, sobre todo de los CIL-CFE.

Sin embargo, la realidad es distinta: el subsidio a las tarifas eléctricas residenciales y agrícolas es el cuarto más cuantioso en recursos asignados al PEF para subsidios, y va en aumento. Para 2022, la CFE solicitó un aumento del subsidio de 4.2%, lo que representa un monto de 73 mmdp, como mostramos en la Figura 12.

Figura 11. Distribución del gasto en subsidios por programa presupuestario

Fuente: México Evalúa, con información de la Cuenta Pública 2008 - 2020, el PEF 2021 y el PEF 2022.

¿Qué alternativas tiene México a un subsidio eléctrico tan necesario para los hogares mexicanos?

El esquema de tarifas reguladas y subsidiadas podría aprovecharse para buscar algo más que sólo subsidiar. Es decir, las funciones de estas tarifas podrían combinarse con políticas públicas que persigan fines como la eficiencia en el consumo y la diversificación de fuentes energéticas, para lograr una transición energética justa e incluyente. Lo deseable es que los subsidios se reformen de forma gradual, y principalmente para los deciles de la población con ingresos medios y bajos, a través de medidas compensatorias que contribuyan a reducir la pobreza y a cuidar el medio ambiente.

Queremos retomar las siguientes recomendaciones de política pública, para enriquecer la conversación:

I. Hacer más justa la metodología que usa el gobierno para calcular las tarifas residenciales, considerando suspender el factor de ajuste mensual con el fin de no afectar la economía de las familias mexicanas hasta que:

  1. Se realice un análisis de impacto en la economía de los hogares. Debe estudiarse la relación de la inflación, los montos de subsidio percibido y los costos reales del servicio eléctrico desde 2018 a la fecha de suspensión del factor de ajuste.
  2. Se establezcan metas de reducción de costos en la cadena de suministro de energía eléctrica (generación, transmisión y distribución). Estos deben permitir disminuir los subsidios en el mediano y largo plazo a través de una mejora en la eficiencia.
  3. Se analice, de acuerdo con (1) y (2), el valor adecuado para un nuevo factor de ajuste que compense el impacto a los hogares mexicanos durante la aplicación del factor de ajuste de 2018 a sus recibos. Este nuevo factor de ajuste debe tener en consideración el nuevo reenfoque del subsidio.

II. Reenfocar del subsidio eléctrico general para dirigir el recurso financiero a la implementación de programas que salvaguarden el acceso a la electricidad, principalmente para apoyar a familias mexicanas en condición de mayor vulnerabilidad energética, a través de:

  1. La promoción de un consumo energético más eficiente y el uso de generación distribuida: financiar e integrar a las comunidades en contextos de vulnerabilidad a programas para la reducción de consumo eléctrico, a través de la sustitución de equipos viejos y con alta demanda de energía por equipos más eficientes –como electrodomésticos para los hogares o bombas de agua más modernas–.
  2. El financiamiento de la instalación de equipos de generación solar distribuida para autoconsumo.
  3. El mantenimiento de subsidios focalizados en los usuarios más vulnerables.
  4. Dejar de vincular la recepción de subsidios con el consumo volumétrico. Los subsidios se pueden otorgar según otros parámetros como los topes a la cantidad de subsidio históricamente recibida, o a la cantidad de hectáreas cultivadas.
  5. Contemplar, bajo las reglas vigentes del mercado eléctrico, los beneficios que traería su evolución, para poder transferir los beneficios de la bajada de costos de electricidad por la competencia hacia el suministrador de servicio básico.

Conforme a lo señalado por la IEA, México tiene un área de oportunidad importante para reducir costos si refuerza su red e incentiva la integración de nueva generación de electricidad menos costosa, que desplace a la generación térmica más cara. Reducir los costos de electricidad podría permitir la remoción del subsidio gradual y una liberalización de los precios residenciales sin el temor de que al retirar la regulación pudiéramos presenciar una escalada en los precios finales.

* Agradecemos al Lic. Eleazar Castro por su apoyo técnico en la elaboración de este artículo.


 

[1] CFE (2020) Reporte Anual. Pág. 76. https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/Reportes%20Anuales%20Documentos/Reporte%20anual%202020.pdf

[2] Artículo 139 de la Ley de la Industria Eléctrica (LIE), http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIElec_090321.pdf

[3] La Tarifa 1 es la que aplica al 48.65% de usuarios residenciales.

[4] Tarifas finales hogares CFE: https://app.cfe.mx/Aplicaciones/CCFE/Tarifas/TarifasCRECasa/Casa.aspx

[5] Indicador económico que mide cuánto han incrementado los precios generales en un periodo de tiempo.

[6] Este concepto es del Inegi, en el Índice de precios al consumidor de la canasta de consumo mínimo. Documento metodológico. https://www.inegi.org.mx/contenidos/productos/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/nueva_estruc/702825196929.pdf

[7] Nos referimos a las tarifas finales de energía eléctrica de suministro básico a usuarios domésticos 1, 1A, 1B, 1C, 1D, 1E y 1F.

[8] De acuerdo con la ley de la Industria Eléctrica (artículo 139 párrafo segundo), el Ejecutivo federal podrá determinar, mediante Acuerdo, un mecanismo de fijación de tarifas distinto al de las tarifas finales a que se refiere el párrafo anterior para determinados grupos de Usuarios del Suministro Básico, en cuyo caso el cobro final hará transparente la tarifa final que hubiere determinado la CRE.

[9]Nos referimos a las tarifas finales de energía eléctrica de suministro básico a industriales Gran Demanda Media Tensión Horaria.

[10] Según el artículo 2 fracción IX del Reglamento de la Ley de la Industria Eléctrica, la Media Tensión es la tensión de Suministro Eléctrico a niveles mayores a un kilovolt y menores o iguales a 35 kilovolts.https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LIE.pdf

[11] Ver: Comisión Federal de Electricidad (CFE), Estados Financieros, https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/pages/estados-financieros.aspx

[12] Los Contratos de Interconexión Legados (CIL) son aquellos contratos de compraventa de energía eléctrica que fueron celebrados durante la vigencia de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, es decir, antes de la entrada en vigor de la Ley de la Industria Eléctrica que emanó de la reforma constitucional del 2013, vigente hasta ahora.

[13] La figura de Generador de Intermediación es quien se encarga de administrar dichos Contratos, así como de representar a las Centrales Eléctricas y a los Centros de Carga incluidos en ellos en el MEM

[14] El Balance Financiero es el resultado neto de ingresos por Porteo, Respaldo, Servicios Conexos, Banda de compensación, Venta de energía en el Mercado Eléctrico Mayorista, Derechos financieros de transmisión, Balance de Potencia, entre otros; y egresos por Excedentes, bolsa de energía, banda de compensación, pruebas, emergencias, compra de energía, Derechos financieros de transmisión, Balance de potencia, y tarifas reguladas, entre otros. Ver: Reporte anual del Mercado Eléctrico Mayorista 2019 por el Monitor Independiente del Mercado, disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/553784/Reporte_Anual_2019_del_Monitor_Independiente_del_Mercado.pdf

 

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